Co z Obroną Cywilną w Polsce?

Wiele emocji wzbudził opublikowany 31 sierpnia br. projekt ustawy o ochronie ludności i stanie klęski żywiołowej. Spadła na niego lawina uzasadnionej krytyki. Wybrzmiewa ona najmocniej w kwestii nowych quasi stanów nadzwyczajnych, ograniczenia praw obywatelskich w sytuacjach szczególnych czy odebrania władztwa samorządom na rzecz władzy centralnej. Publicznie niewiele uwagi zwrócono natomiast w obszarze, który docelowo miał ten dokument regulować, tj. obrony cywilnej. Jej poświęcono raptem 5 stron, ze wszystkich 105.

Ostanie lata bez wątpienia zachwiały dotychczasową światową architekturą bezpieczeństwa. Pandemia wywołana wirusem SARS-CoV-2 czy sytuacje kryzysowe na wschodniej granicy państwa, najpierw poprzez wykorzystanie nielegalnych imigrantów jako narzędzia ataku po białoruskiej stronie, a następnie wielomilionowa ucieczka uchodźców z Ukrainy na skutek eskalacji konfliktu zbrojnego, to niektóre wyzwania, które wystawiają na próbę system bezpieczeństwa narodowego w Polsce. Środowiska naukowe, praktycy Obrony Cywilnej, jak i Najwyższa Izba Kontroli od lat alarmowali o potrzebie rzetelnego uregulowania ustawowego systemu obrony cywilnej, niemilitarnego podsystemu obrony państwa i ludności. Dopiero obrazy wojny na Ukrainie przedstawiające bombardowane obiekty cywilne, dramat ludzi ukrywających się w schronach, zmusiły społeczeństwo i polityków do refleksji nad stanem naszej obrony cywilnej, a już w 2012 r. Najwyższa Izba Kontroli ostrzegała, że OC w Polsce nie jest przygotowana do wykonywania żadnego ze swoich zadań i funkcjonuje tylko na papierze [1].

Przez ostatnie 10 lat nie zrobiono w zasadzie nic w stronę poprawy, a w 2022 r. przestała istnieć nawet na papierze, bowiem powstała pustka prawna. Kształt systemu obrony cywilnej w Polsce do 23 kwietnia 2022 r. regulowany był w głównej mierze dwoma aktami prawnymi. Pierwszy z nich to Protokół dodatkowy I do Konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r., dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych. Drugim aktem normatywnym była Ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej wraz z jej aktami wykonawczymi. Straciła ona jednak moc na podstawie art. 823 pkt 2 Ustawy o obronie Ojczyzny. Obrona cywilna w Polsce nie ma obecnie umocowania w prawie krajowym, gdyż nowe przepisy jej nie uwzględniają. Państwo frontowe NATO, graniczne UE i strefy Schengen, jedyna nizina łącząca Zachód ze Wchodem Europy, po której jak wiemy, zawsze przemieszczały się obce wojska, pozostaje do dnia dzisiejszego bez jednego z kluczowych filarów bezpieczeństwa państwa. Opiera się tylko na akcie normatywnym prawa międzynarodowego, wspomnianym protokole dodatkowym do Konwencji genewskiej. Rozwiązaniem na ten problem miałaby być, sławetna już przed wprowadzeniem, ustawa o ochronie ludności i stanie klęski żywiołowej.

Wielu myślących na poważnie oczekiwało od dawna systemu obrony cywilnej z prawdziwego zdarzenia, który m.in. ustanowiłby budownictwo ochronne, poukładał stosunki administracyjne, stworzył nowe struktury OC, system szkolenia itd. Tymczasem wraz z projektem rzeczonej ustawy otrzymaliśmy zapowiedź programu karetki w każdej gminie, której nikt z poważnie zajmujących się tymi kwestiami nie oczekiwał [2].

Karetka w każdej gminie – błędna percepcja współczesnego środowiska zagrożeń?

Jaka percepcja zagrożeń musiała zrodzić się w głowach osób, które w obecnych realiach geopolitycznych czują pierwszą potrzebę upychania karetki w każdej gminie? Nie wiem. Natomiast nie jest to percepcja odpowiadająca realnym potrzebom bezpieczeństwa państwa i społeczeństwa.

Już w chwili obecnej Polska posiada największa liczba ambulansów i Zespołów Ratownictwa Medycznego w całej UE. Jeden ZRM przypada w naszym kraju na 24 tys. mieszkańców, podczas gdy w wielu innych jedna karetka przypada na 100 tys. ludzi. Ponadto kwalifikacje polskich ratowników medycznych są jednymi z najwyższych na świecie. Nasz rodzimy ratownik medyczny może samodzielnie podać 47 leków, gdy w Niemczech rola paramedyka często jest sprowadzana do zadań sanitariusza.

Jeśli nasz system ratownictwa medycznego, pomimo swoich problemów i polskiego malkontenctwa, jest jednym z najlepszych na świecie, po co upychać blisko 3 tys. dodatkowych karetek w każdej jednej polskiej gminie bez rozbudowania sieci szpitalnych oddziałów ratunkowych? Nie ma innych priorytetów? Wszystkie inne bolączki ochrony ludności czy obrony cywilnej zostały rozwiązane? Oczywiście nie. Próbując odpowiedzieć na pytanie skąd absurdalny pomysł na karetkę w każdej gminie (oficjalna narracja czynników państwowych, że ZRMy są niewydolne nie jest przekonująca), znajduję kilka potencjalnych odpowiedzi:

Dalej należy zadać następne pytania w tej kwestii: Kto będzie stanowił obsadę ambulansów straży pożarnej? Jakie będą kwalifikacje tych osób? Kto i w jaki sposób miałby ich szkolić? Jak będą wynagradzane? Gdzie będą te dodatkowe pojazdy garażowane, jeśli obecna infrastruktura KSRG jest niewystarczająca na dotychczasowe potrzeby? Katalog pytań pozostaje otwarty.

Nawet nie będę starał się na to wszystko tu odpowiedzieć. Materia ta jest bardzo złożona. Realizacja tego nader ambitnego pomysłu wymaga ogromu pracy instytucjonalnej, potężnych nakładów finansowych i ciągłości rządowej w realizacji długofalowego przedsięwzięcia. Podsumowując kwestie karetki w każdej gminie: w moim subiektywnym odczuciu (być może) będzie to projekt realizowany do pierwszego okresu sprawozdawczego, a następnie koncepcja zostanie urealniana. „Karetka w każdej gminie” dobrze, nośnie brzmi, jednak one same nie ratują. Muszą funkcjonować we właściwym środowisku, z kompetentną załogą, zapleczem technicznym, a przede wszystkim mieć gdzie przetransportować pacjenta. W Polsce brakuje SORów i sprawnie działającej służby zdrowia, nie ambulansów. Karetka w każdej gminie będzie sprowadzona do roli drogiej w utrzymaniu taksówki do szpitala lub POZ z dolegliwościami nie zagrażającymi zdrowiu i życiu, co zresztą od dawna jest bolączką systemu, i jest pomysłem chybionym. Niegospodarnie wydane zostaną nie tylko fundusze, ale coś co na wartość pieniądza ciężko przeliczyć – wysiłek organizacyjny, kompetencyjny rzeszy ludzi, którzy w tym samym czasie za te środki finansowe mogliby odbudować tę właściwą infrastrukturę OC, która nie istnieje.

Współczesne środowisko zagrożeń, splecione z rozmaitych czynników: militarnych, gospodarczych, społecznych, technologicznych, politycznych itd., w którym załamanie się jednej sfery bezpieczeństwa pociąga konsekwencje w następnej, wymusza budowanie odporności holistycznej i działanie interdyscyplinarne, nie silosowe. By temu zaradzić potrzebne jest stworzenie powszechnych struktur masowych, szczególnie w ośrodkach miejskich, gdzie współczesne zagrożenia ogniskują się jak w soczewce, a których nie ma. To zrozumienie wybrzmiewa w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z 2020 r., gdzie w I Filarze dokumentu pt. Odporność państwa i obrona powszechna zawarto [3]:

„2.2 Budować odporność państwa na zagrożenia, w tym o charakterze hybrydowym, zapewniać powszechny charakter obrony cywilnej i ochrony ludności oraz gromadzić i utrzymywać zdolności do odtwarzania niezbędnych zasobów.
2.6 Zredefiniować system obrony cywilnej i ochrony ludności, nadając mu powszechny charakter, zarówno na terenie aglomeracji miejskich, jak i w obszarach wiejskich, z położeniem nacisku na budowanie zdolności do stałej adaptacji systemu wobec zmieniających się wyzwań i zagrożeń. Opracować ustawę kompleksowo regulującą problematykę obrony cywilnej.”

Opublikowany 31 sierpnia 2022 r. projekt ustawy o Ochronie Ludności i stanie klęski żywiołowej nie odpowiada założeniom przedstawionym w Strategii. W dalszym ciągu nie widać odpowiedzi na brak powszechnych struktur OL/OC w obszarach miejskich. W dotychczasowych masowych sytuacjach kryzysowych, jak pandemia, udawało się te potrzeby łatać Wojskami Obrony Terytorialnej. Jednak należy pamiętać, że ich działalność w ramach OC jest prawnie i funkcjonalnie ograniczona. W sytuacji konfliktu zbrojnego będą wykonywali zadania militarne.

Powołanie korpusu ratowników medycznych w ramach Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego, który ma zostać przemianowany na mocy planowanej ustawy na Krajowy System Ratowniczy nie podniesie poziomu bezpieczeństwa niemilitarnego Polski. Od strony funkcjonalnej będzie ograniczał się wyłącznie do fazy reagowania i to wyłącznie w dziedzinie ratownictwa medycznego, co w rzeczywistości jest tylko wąskim wycinkiem zadań Ochrony Ludności/Obrony Cywilnej (w świetle projektu ustawy można postawić znak równości pomiędzy OL i OC). Od strony systemowej będzie powieleniem części systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego, a od strony strukturalnej będzie opierał się na istniejącej siatce zawodowych i ochotniczych straży pożarnych. Zatem, realnie nie powstaną żadne nowe struktury w oparciu o nowych ludzi, a to właśnie dodatkowych rąk do pracy najczęściej brakuje w sytuacjach kryzysowych.

Dostrzegam jednak sens rozbudowania struktur pożarniczych o ambulanse, natomiast w proporcji dodatkowej karetki na powiat, nie gminę. Takie założenie się obroni i poparte będzie potrzebami sytuacyjnymi straży pożarnej i coraz większą liczbą ratowników medycznych w PSP. Analiza zagrożeń i zdarzeń potwierdziłaby z czasem czy występuje konieczność powołania następnej karetki na terenie powiatu.

Doświadczenia z Ukrainy

Wojna na Ukrainie nie jest prowadzona w klasycznym clausewitzowskim ujęciu, gdzie zasadniczy wysiłek koncentruje się na rozbiciu sił zbrojnych. Głównym celem rosyjskich działań wojennych stało się nie wojsko ukraińskie, a społeczeństwo i władza. To one zazwyczaj stanowią strategiczny środek ciążenia w wojnach niekonwencjonalnych. Zabiegi operacyjne obliczone są na sterroryzowanie społeczeństwa tak by go złamać i wpłynąć na władze w Kijowie. Do tego celu m.in. niszczona jest infrastruktura krytyczna kraju, bombardowane są obiekty cywilne. Nie ma wyraźnej linii frontu i tyłów, a zagrożony jest cały obszar państwa. Uwidacznia to jak bardzo potrzebne jest budownictwo ochronne i odporna infrastruktura krytyczna, w tym energetyczna. Wojna w Jugosławii w 1999 r. również pokazała czym skutkuje atak na system energetyczny, gdy siły Sojuszu przy użyciu bomb grafitowych (bomb blackout) pozbawiły prądu 80% obszaru państwa paraliżując gospodarkę. Jeszcze inny przykład, tragiczny, pochodzi z wojny w Zatoce Perskiej z 1991 r., gdzie wojska amerykańskie zniszczyły iracką sieć energetyczną, blokując tym samym prawidłową pracę systemów uzdatniania wody i oczyszczania ścieków, co wywołało epidemie wielu chorób układu pokarmowego i w efekcie śmierć 100 tys. osób [4]. W chwili obecnej Ukraina za sprawą zniszczonej sieci energetycznej jest również spychana na krawędź katastrofy humanitarnej. Niech to nas czegoś uczy.

Może zamiast populistycznego hasła „karetki w każdej gminie” warto zaproponować na wypadek blackoutu w ramach planowanej reformy ochrony ludności awaryjny zespół prądotwórczy w każdej gminie? A w każdym powiecie kontenerową elektrownię polową (KEP)? Takich zasobów samorządy w chwili obecnej nie posiadają wcale lub w śladowych ilościach. W tego typu sprzęt wyposażane jest od kilku lat wojsko polskie, zarówno siły operacyjne, jak i obrona terytorialna. Jednak też nie ma go zbyt wiele i należy pamiętać, że w sytuacji konfliktu zbrojnego powyższe urządzenia w pierwszej kolejności służyłyby potrzebom armii. Dlatego należałoby zadbać o podobne zdolności w ramach ochrony ludności/obrony cywilnej.

Tego rodzaju sprzęt zaprojektowany jest do pracy w reżimie pracy ciągłej, w trudnych warunkach atmosferycznych jako samodzielne albo rezerwowe źródło zasilania. Powyższa elektrownia polowa KEP-900 składa się z trzech kontenerów, w których umieszczone są dwa agregaty o mocy 250 kW i jeden 400 kW. Mogą działać razem, a w sytuacji mniejszego zapotrzebowania oddzielnie. Pozwala na zasilenie w prąd małe miasteczko, osiedle, duży szpital czy zakład pracy i pracować pod nadzorem operatorów tygodnie, a nawet miesiące [4,5]. Oczywiście powyższy sprzęt specjalistyczny wiąże się z licznymi ograniczeniami, takimi jak: niższa mobilność względem mniejszych zespołów prądotwórczych, potrzeba wyszkolenia operatorów, ograniczona podaż itd.. Dlatego obecnie na Ukrainie najbardziej pożądane okazują się być małe generatory o mocy od 3 do 7kW. Poniżej zdjęcie satelitarne Europy nocą 25 grudnia 2022 r. ukazujące zaciemnienie Ukrainy.

Wyciągając wnioski z wojny na Ukrainie i nie wykluczając rozlania jej na inne kraje Europy Wschodniej, zadam na koniec jeszcze raz retoryczne pytanie: czy naprawdę nie ma w Polsce pilniejszych zadań w obszarze bezpieczeństwa od upychania karetki do każdej gminy?